시흥시의회 3, 4대 의원으로 활동했던 최태근 한국산업기술대 겸임교수가 시흥시의 지속가능한 도시로의 개발을 제언하며 미래 후손을 위해 개발 여지를 남겨놓아야 한다고 주장해 눈길을 끌고 있다.
최 교수는 ‘2016년 시흥시 의정회보’라는 기고를 통해 도시문제를 보다 합리적이고 효율적으로 실행하는 것이 목적이며 전체 도시 주민의 삶의 질을 향상시켜 복지 수준을 제고하는 것이 목표라고 설명하고 있다.
또한 “시 집행부는 주민이 원하고 있는 미래정책을 전개하여 지역의 개성과 특색을 살리는 계획의 실행 효과성 제고를 위해 총체적 계획(Master Plan) 수립이 선행 되어야 한다.”고 강조하고 “도시계획은 한번 잘못하여 수정 또는 복구하려면 수십 년, 수백 년 걸릴 수 있고 어쩌면 영원히 불가능할 수도 있다.”며 “행정력과 시간이 다소 낭비라고 생각 되는 진통이 있더라도 면밀한 분석과 연구 검토가 필요하며 주민이 이해할 수 있는 투명한 결정이 가장 중요한 요소라고 강조했다.
최 교수는 “지속 가능한 도시 발전은 현세대가 모두 개발하는 것이 아니라, 미래 세대가 필요한 것과 그들의 능력을 저해하지 않는 범위에서 개발하는 것이다.”라며 “우리가 토지를 전부 이용하는 것을 자제하고 미래를 위해 남겨 두어야 한다.”고 강조했다.
이밖에도 토지이용 계획과 실행의 중요성을 강조하고 시흥의 새로운 개발 가능성과 인구 증가에 대비한 미래지향적 지구 구분(환경, 산업, 지가, 주택, 교통, 문화, 여가 등)에 대한 목표를 설정하여야 하며 현재의 자연조건을 훼손하지 않고 과거의 역사를 미래세대에게 남겨 둘 수 있는 계획이 시흥의 미래가 보장되는 생명도시를 위한 바람직한 토지이용계획이라고 제언했다.
2016년 시흥시 의정회보(전문)
시흥시, 지속가능한 도시계획의 필요성과
합리적 토지이용의 중요성
최태근(경영학 박사)
- 한국산업기술대학교 겸임교수
- 시흥시의회 3,4대의원
- 시흥시정책기획단장
- 한국공공정책평가 연구위원(정책분석 평가사)
시흥시, 지속가능한 도시계획의 필요성과
합리적 토지이용의 중요성
최태근(한국산업기술대학교 겸임교수)
1. 도시경영의 필요성
도시경영이란 도시에서 일어나는 포괄적 행정, 경제, 관리 등 모든 분야에 해당된다. 도시문제를 보다 합리적이고 효율적으로 실행하는 것이 목적이며 전체 도시 주민의 삶의 질을 향상시켜 복지 수준을 제고하는 것이 목표이다. 일본은 1980년 때 부터 시행하고 있고 도시정부를 하나의 회사 경영 주체로 간주한다. 시정의 목표를 지역주민에게 최소의 예산으로 최대의 복지효과를 달성하는 것이고 행정적 방식이 아닌 기업의 경영방식을 강조하고 있다.
우리나라 일부 행정 학자는 지방자치제가 성숙 되려면 오랜 기간 더 기다려야 한다고 하지만, 필자는 1991년 지방의회와 1995년 민선 지방자치단체장 선출로 지방화 시대는 벌써 20~25년이라는 오랜 시간이 흘렀다는 것을 강조하고 싶다. 또한 도시경제와 도시경영을 연구하는 학자로서 이제는 더 이상 도시를 행정적 측면이 아닌 다학제적 측면에서 접근하고 실행하여야 한다는 것을 더 강조하고자 한다.
따라서 본고(本稿)는 시흥시가 도시경영측면에서 지속가능한 도시계획과 합리적 토지이용에 대한 방안을 마련하는 적극성을 기대한다.
2 도시계획의 목적과 중요성
도시를 한마디로 정의하기는 어렵다. 그러나 일반적으로 지역이 널리 분산되어 있는 경제활동을 조정, 통제 가능한 특별한 지역사회(Communities)라고 한다. 상공업을 중심으로 경제 및 행정, 문화, 교통망, 편의시설 등의 중심지가 되며 인구가 집중하여 그 밀도가 현저하게 높은 지역이라고도 말할 수 있다.
가) 목적
도시를 행정구역 기준으로 하는 법적인 정의, 경제적인 정의에 의해 규정하고 이에 따라 인간의 주거와 활동 기능을 능률적이고 탄력적으로 높고 넓은 효과를 나타낼 수 있는 공간에 배치하는 것이 도시계획이다.
도시계획의 역할은 지역·지구·구역을 지정하거나 필요에 따라 변경하는 것이 중요 역할이다. 세부적으로는 도시계획시설의 설치관리에 관한 사항에서부터 도시개발과 재개발사업에 관한 계획은 물론 지구단위계획을 통한 도시의 정비·관리·보전·개발 등 폭넓고 다양하다. 특히 공공의 안녕, 건강, 편의 및 일반적 복리로 주민의 삶의 질 향상을 위해 토지 또는 건축물에 대하여 용도, 건폐율, 용적율, 높이(층고) 등에 대한 제안 또는 완화하는 행정 과정을 확보하는 것이 목적이다.
나) 도시계획
시흥시는 현재 외부인이 다수인 도시계획위원회(공무원, 시의원, 교수, 그 외 등)로 구성되어 있다. 년 간 약 2～4회 회의에 참석하여 지역의 지리적, 문화적, 지역 사회적 특성을 정확히 파악하지 못하고 심의 의결하는 것이 현실이며 이로서 가끔은 다소 무리가 따른 결과를 낳을 수 있다고 본다.
이는 지역의 특성을 이해 못해 시민이 원치 않는 불합리한 결과로 결정되어 지역의 지속가능한 발전을 저해하는 경우의 가능성이 있다.
다) 도시계획의 중요성과 사례
2003년 9월에 있었던 (가칭)매화 테마공원 설립에 관한 도시계획심의위원회에서 위원들이 지역 사정을 이해 못해 주민이 원치 않는 심의 결정으로 많은 혼란이 일어난 사례가 있다.
그 결과는 13년이 지난 지금도 아쉬워하고 있고 향후 50년 이상(70여 년)이 지나도 복구 가능성에 대한 보장이 없어 모순된 도시계획 결정이 이루어졌던 실패 사례이다.
2001년부터 추진된 42,900㎡(13,000평) 매화 테마 공원은 두 개의 법정지역(매화, 도창)이 지리적, 경제 생활적으로 나누어진 것을 사회적 측면에서 공동체(social mix)의 중심지역에 공원을 설립하고 중학교는 산위에 고등학교는 호조벌에 설립하여 쾌적한 학습이 이루어지도록 계획하였다. 따라서 궁극적으로는 주민 전체의 삶의 질을 높이기 위한 정책적 도시계획이 목적이었다. 시 예산도 확보하였지만, 중학교를 공원 위치에 설립할 수 있도록 심의하여 공원은 무산되었고, 현재 중·고등학교는 지역의 중심에 있어 끊임없이 소음이 일어나는 도로에 접해 있는 어처구니없는 결과로 현재는 공원 부지가 없어 전혀 공원계획 수립을 못하는 안타까운 실정이다.
라) 바람직한 합리적 도시계획
선진국의 경우는 지자체가 자체 도시계획 수립권이 있다. 그러나 중앙정부의 구체적 지침에 의해 승인되기 때문에 상당히 까다롭다.
도시계획은 미래의 도시발전 방향에 발맞추어서 세계가 급변하는 것에 따라 현대사회가 요구하는 정보이다. 이는 중요한 시대적 흐름을 빠르고 폭넓게 수용하여야 한다는 의미를 담고 있다. 바람직한 합리성을 요구하는 지역 주민에 의해 지역별로 자기 옷에 맞은 도시계획이 이루어져야하고 이러한 상황에서 지자체의 의견을 심도 있게 인식하여 주민의 주거생활에 맞도록 하여야 한다. 생산, 여가, 문화, 경제활동이 이루어지는 삶의 질을 결정하는 공간이라는 것을 우선으로 하여 도시계획을 결정지어야 한다. 도시계획은 한번 잘못하여 수정 또는 복구하려면 수십 년, 수백 년 걸릴 수있고 어쩌면 영원히 불가능할 수도 있다. 따라서 행정력과 시간이 다소 낭비라고 생각 되는 진통이 있더라도 면밀한 분석과 연구 검토가 필요하며 특히 주민이 이해할 수 있는 투명한 결정이 가장 중요한 요소라고 할 수 있다.
마) 시흥시 주민의 욕구(needs)와 수요(demand) 충족
시 집행부는 주민이 원하고 있는 미래정책을 전개하여 지역의 개성과 특색을 살리는 계획의 실행 효과성 제고를 위해 총체적 계획(Master Plan) 수립이 선행 되어야 한다. 현대 사회에서의 지역 주민 인식은 자신이 살고 있는 환경에 대하여 시민참여 증대를 요구하고 있고 이에 맞물려 정부의 각종 개발사업(시흥시 MTV사업) 및 정책에 대한 중요성을 알고 있다. 따라서 시 집행부는 중앙정부의 일방적 Top-down식 사업을 지양하도록 끊임없는 건의와 협의가 필요하다. 수요자인 시흥의 시민과 함께 공감대를 형성하여 생산적이고 효율적인 국책사업(도로, 택지사업 등)을 계획하고 실행해 나가도록 하는 강력한 요구가 필요하다.
3. 합리적 도시계획
도시 계획(都市計劃 : urban planning)은 기본적으로 지속가능한 발전(Sustainable Development)을 위해 도시의 바람직한 미래상을 정립해 가며 이를 시행하는 일련의 총체적인 과정(Pross)이다. 또한 도시의 장래 발전 수준을 예측하여 사전에 바람직한 형태를 미리 상정해두고 이에 필요한 정책(규제, 유도, 정비)을 통해 도시를 건전하고 적정하게 관리해 나가는데 목적이 있다.
중앙정부의 목표가 거시적인 계획이라면 지방자치단체(지자체)는 미시적인 계획이다. 지자체의 광역과 기초단체에서는 더 세밀한 계획을 통해 지역 주민에게 꼭 필요한 계획을 우선 계획하여야 한다. 서울시가 지속가능한 5대 성장 원칙(미래, 자연, 참여, 형평, 자급자족)을 설정하여 진행하고 있고 경기도는 저탄소 녹색성장, 시흥시는 생명도시라는 목표를 설정하여 진행하고 있는 것은 합리적이다.
4. 지속가능한 발전(Sustainable Development)
지속 가능한 도시 발전은 현세대가 모두 개발하는 것이 아니라, 미래 세대가 필요한 것과 그들의 능력을 저해하지 않는 범위에서 개발하는 것이다. 즉, 우리가 토지를 전부 이용하는 것을 자제하고 미래를 위해 남겨 두어야 한다는 의미이다.
미래의 환경, 사회, 경제, 문화 등 기타 여러 가지의 변화 가능성을 인지하여 현시대에 맞는 최소한의 필요한 개발만 하고 나머지는 미래세대를 위해 합리적 장기계획 설립을 하여야 한다.
이에 도시경영을 통한 시흥시의 미래세대를 위해 지속가능한 발전에 대한 장기적 계획의 목표를 설정하는데 있어 필요한 제안을 하고자 한다.
첫째, 환경적 측면에서 자원 고갈과 환경오염 방지를 위해 고밀도 개발을 지양하여야 한다.
안타깝게도 시흥시는 향후 10년이 지나면 현재의 여유롭고 아름다운 자연 환경을 볼 수 없을 지도 모른다. 동쪽 과림동 지역의 205만7000㎡(62만2000평) 산업용지, 매화산단(10만평)과 서쪽으로는 스마트허브와 MTV, 그 외 타당성 협의 검토 중에 있는 소규모 산업단지 유치 가능성 등이 그 이유이다. 또한 택지 개발에 따른 높은 인구밀도와 예측할 수 없을 정도의 많은 유동 인구로 점차적 환경오염 발생은 불 보듯 뻔하다. 선진국은 인구 유치에 따른 환경 대책을 먼저 생각하지만 시흥시는 없는 듯 하다. 시흥은 현재의 적극적 개발에는 높은 점수를 줄 수 있지만, 그에 대한 문제의 대책 방안 점수는 매우 낮게 평가된다. 따라서 향후 이러한 불균형(unbalance)을 이루는 개발은 복구(Sunk) 불가능한 도시 환경의 문제 발생 가능성이 매우 높은 도시로 분류 될 수 있다.
시흥의 주민과 자연이 공존할 수 있는 모색과 고정인구와 유동인구의 오염물질 배출량의 친환경적 정책 관리, 광역의 포괄적 구상으로 주변 도시(인천, 부천, 서울, 광명, 안양, 안산 등)와의 포탈 환경 문제를 도출하여 중·장기적 협약이 필요하다.
둘째, 도시 경제적 측면에서의 미래발전을 위한 노력이 필요하다
산업단지 또는 그 외 지역 공장에서의 생산자는 사회적 책임을 통한 환경적 부담에 대해 관민협력(public-private partnership)으로 시민의 경제적 부담을 최소화 하여야 하는 지속적 노력을 하여야 한다. 시민(소비자)은 친환경 제품 사용을 생활화하고 일회용품의 사용을 자제하여 쓰레기 배출을 최소화하는 것이 총체적으로 자원을 절약하는 것이다. 시민은 자신의 소비가 지역 사회에 미치는 영향을 충분히 고려하여 소비할 때 시흥의 지속 가능한 발전을 이룰 수 있다.
셋째, 사회적 차원의 노력으로 시흥의 발전을 위한 인프라를 탄력적으로 계획 진행하여야 한다.
자연 환경에 대한 생명체를 존중하고 현 세대 것이 아니라 미래 세대에게 빌려 사용하는 것이라는 마인드 혁신이 필요하다.
따라서 자연의 사회적 부(富)는 일부 그룹 또는 단체(환경, NGO 등) 것이 아니다. 모든 시민이 공유하는 공동체라는 의식을 확립하여 ‘나’ 자신이 주인이라는 이미지를 갖도록 하는 것이 중요하고 이에 궁극적으로는 자율적 도시경영이 가능하여야 시흥시가 생각하는 ‘생명도시’를 이룰 수 있다.
5. 토지이용 계획과 실행의 중요성
토지이용이란 토지공간위에 주민이 영위하는 제반활동을 미리 가름하여 토지이용을 합리적으로 배치하는 계획이다. 미래세대가 충족할 수 있는 능력을 저해하지 않으면서 현재 세대의 필요를 충족하는 발전을 위한만큼의 토지를 활용하는 것이다.
안정성 측면에서는 안전이 보장되고 주민의 생명과 관련하여 자연재해, 화재, 사고 등을 미연에 방지할 수 있고, 보건적 측면에서는 육체적, 정신적 건강상태를 보장 할 수 있어야 한다. 특히 토지이용 계획서에 반드시 필요한 것은 주민의 편의를 위한 지역 간의 상호연계와 지속적으로 쾌적한 환경을 만들 수 있어야 하며 현재와 미래가 함께 공존하는 경제 활동이 원활한 계획이 중요하다.
이러한 것을 계획하고 실행하기 위해서는 상향적 접근방식인 도시의 축적상태를 중시하여 지구 또는 지역의 구분과 현재의 문제점을 개선할 수 있는 미래적 계획이어야 한다.
그리고 하향적 접근방식도 필요한데 시흥의 새로운 개발 가능성과 인구 증가에 대비한 미래지향적 지구 구분(환경, 산업, 지가, 주택, 교통, 문화, 여가 등)에 대한 목표를 설정하여야 한다.
현재의 자연조건을 훼손하지 않고 과거의 역사를 미래세대에게 남겨 둘 수 있는 계획이 시흥의 미래가 보장되는 생명도시를 위한 바람직한 토지이용계획이라 할 수 있다.
